甘肃省人民检察院督促保护长城行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 长城保护 系统监督

【要旨】

地方各级政府和文物部门对本行政区域内的长城文物保护负有法定职责。相关行政机关虽有履职行为，但未能全面、依法、协同运用行政监管手段保护长城，保护效果与保护要求尚存差距。甘肃省检察院发挥办案主体、示范引领作用，统一、系统指挥三级检察机关全面深入履行法律监督职责，加强与各级人民政府及其职能部门协作，建立信息共享、联合督查、联席会议等协调联动机制，有效推动行政机关履行长城保护职责。

【基本案情】

长城既是全国重点文物保护单位，也是全人类的共同财富，更是中华民族爱好和平的象征，属于国家和社会公共利益保护范畴。甘肃省是长城保护重要省份，甘肃境内的历代长城总长度3654千米，占全国总长度近五分之一，居全国第二，其中明长城1738千米，为全国之首，省内长城分布在11个市（州）、38个县（区）。1987年，长城被列入《世界遗产名录》。2006年，甘肃省境内长城整体被国务院公布为第六批全国重点文物保护单位。虽然相关部门已投入大量资金用于长城保护，但由于长城资源时间跨度大、空间分布广，保存状况复杂、保护经费有限等原因，保护状态并不理想。2019年12月，某媒体反映了我省武威市凉州区部分长城遗迹存在部分遗存成为当地人的宅院墙、圈舍墙和人行道，长城墙体被村落和农田包围，风化风蚀严重，存在人为采挖、碾压等破坏情形，保护工作亟待加强的问题。

【调查和督促履职】

针对媒体反映的问题线索，经请示最高检同意，2020年6月23日，省检察院决定正式立案办理长城保护行政公益诉讼监督案，成立由朱玉检察长担任主任检察官，第八检察部、检察技术信息处、警务处等部门干警组成的专案组，对省内14地28处长城遗存进行了现场调查。经过调查了解，近年来地方各级政府及相关行政职能部门逐步加强长城保护工作，虽然取得一定成效，但仍然存在长城保护措施落实不到位，长城保护、监督、管理力度不够，长城保护发展规划不足，长城保护宣传工作不深入等问题。部分长城遗存风化风蚀严重，有的地段没有设置防护设施或防护设施不完整，有的紧邻墙体种植农作物，有的依托墙体建造了建筑物、构筑物，有的成为乡村便道，并存在采挖、取土、攀爬、碾压等人为破坏长城本体等情形。

针对调查发现的问题，省检察院主动与相关行政机关及武威市、定西市人民政府进行磋商沟通，充分听取被监督单位的意见建议，于8月12日、9月22日、10月23日，分别由省检察院三位副检察长带队，向武威市人民政府、定西市人民政府和相关行政机关宣告送达公益诉讼诉前检察建议，建议两个市级政府从依法制止和处理破坏长城本体的违法行为、对长城保护范围内耕地有序退出、消除安全隐患、制定整改方案、加强保障措施建设等方面强化履职；建议相关行政机关从监督地方政府落实长城保护措施、加强长城保护管理工作、加快制定和实施长城保护规划、加大长城保护宣传力度等方面采取有效措施推进相关问题整改。

被监督单位收到检察建议后，及时书面回复，积极制定并落实整改措施。武威市政府专门设立了武威市长城文化保护研究院，在每个县（区）设立长城文化保护站，专门从事长城保护工作；武威市文旅局还下发了《武威市长城巡查检查办法》和《武威市长城保护存在问题整改方案》，细化任务推动整改落实。定西市政府制定印发了《关于<甘肃省人民检察院检察建议书>反馈定西长城保护存在问题的整改方案》，并将问题整改作为重点工作列入第四季度市政府履责管理督促考核，案件涉及的4个县（区）政府同时分别制定了整改方案，对检察建议书列明的具体问题逐一制定整改措施。相关行政机关也从继续推进文物保护联动机制、加大重点点段保护管理力度、对耕地和住户制定计划有序退出、进行联合执法检查、加大文物保护普法宣传、编制各地长城保护规划、建立志愿者服务队伍等方面制定了整改措施。检察建议指出的问题已全部得到解决。同时，省检察院还指导全省各地检察机关向县级政府、乡镇政府、文物部门及其他行政事业单位（具有监管职责）发出检察建议55份，对我省长城文物保护问题进行了系统、全面的检察监督。

【典型意义】

检察机关充分运用检察公益诉讼方式对长城保护进行监督，是“积极、稳妥”探索检察公益诉讼新领域的有益实践。本案中，省级检察院发挥办案引领作用，率先垂范、科学规划，分层次全面监督，系统性解决长城保护问题。省检察院检察长亲自办案，安排部署具体工作、参与现场调查、主持起草检察建议、与行政机关负责人沟通协商，全省三级检察机关充分运用一体化办案机制，借助高科技调查手段，开展线索研判、调查取证、协调沟通等工作，办案过程体现了调查问题精准、法律依据精准、监督措施精准、监督内容精准。

本案的办理，既督促政府及其职能部门积极主动履行文物保护监管职责，消除文物和环境安全风险隐患，又切实提升全社会对文物保护的参与度，是省级检察院直接立案办理新领域公益诉讼案件的重要探索，在推动国有重点文物保护、服务丝绸之路经济带建设和国家重点项目建设的同时兼顾保障地方经济社会发展，做到了监督与发展的有效结合。