溧阳市检察院诉溧阳市农林局行政公益诉讼案

【公益诉讼人和被告】

公益诉讼人：溧阳市人民检察院。

被告：溧阳市农林局。

【基本案情】

溧阳市检察院在履行职责中发现,2011年11月份，溧阳市戴埠华天农业生态园与溧阳市龙潭林场签订《龙潭林场蒋山洼林地合作开发协议》。溧阳市戴埠华天农业生态园在开发期间于2015年11月在未经林业主管部门审批办理征占用林地手续的情况下，擅自改变林地用途，在溧阳市龙潭林场乌龙芥工区蒋杨林班7号小班林地占用林地2164.3平方米（3.25亩，属省级生态公益林）建房及修路。2016年2月16日溧阳市农林局以溧阳市戴埠华天农业生态园违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款，属擅自改变林地用途，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，对溧阳市戴埠华天农业生态园作出溧林罚字（2016）第01号行政处罚决定书：1.恢复原状，于收到行政处罚决定书起六个月内完成；2.处非法改变用途林地每平方米15元罚款，共计32464.5元。

溧阳市戴埠华天农业生态园在收到行政处罚决定书后，在法定期限内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，仅缴纳了全部罚款，未将非法改变用途的林地恢复原状。溧阳市农林局在法定期限内既未催告行政相对人履行行政处罚决定所确定的义务，也未向人民法院申请强制执行，致使其作出的行政处罚决定未得到全部执行，被改变用途的林地未得到修复。

【诉前程序】

2016年12月13日，溧阳市人民检察院向溧阳市农林局发出检察建议，认为该局在办理溧阳市戴埠华天农业生态园非法改变林地用途行政处罚案件过程中，存在怠于履行职责、执行处罚不力的违法情形，建议该局规范执法，认真落实行政处罚决定所确定的义务，采取有效措施，督促当事人恢复林地原状。根据溧阳市农林局于2017年1月19日的书面回复及溧阳市人民检察院的现场勘查，溧阳市戴埠华天农业生态园仍未恢复林地原状。至本案提起诉讼前，溧阳市戴埠华天农业生态园所非法改变的林地仍未完全恢复土地原状。

【提起公益诉讼情况】

2017年2月8日，溧阳市人民检察院以溧阳市农林局为被告向溧阳市人民法院提起溧检行公诉〔2017〕1号行政公益诉讼，请求：1、确认溧阳市农林局在作出溧林罚字（2016）第01号行政处罚决定后，未依法履行职责违法；2、判令溧阳市农林局继续履行监管被非法改变用途林地生态修复的法定职责。

溧阳市人民检察院认为，溧阳市戴埠华天农业生态园在未经林业主管部门审批办理征占用林地手续的情况下，擅自改变林地用途进行建房、修路，且至今没有恢复被非法改变用途林地的原状，破坏了森林资源，造成对公共生态环境的影响，导致公共利益受损。《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”，溧阳市农林局对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责。针对溧阳市戴埠华天农业生态园的违法行为，溧阳市农林局根据相关法律和法规的规定，对溧阳市戴埠华天农业生态园处以限期恢复林地原状和罚款的行政处罚决定。作出行政处罚决定后，溧阳市林业局还应根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条的规定，对行政相对人逾期未履行行政处罚决定的行为，依法采取法律规定的措施督促履行。被告溧阳市农林局经本院督促履职后，仍未依法积极正确履职，未及时采取相应措施恢复被非法改变用途林地原状，致使被毁林地至今仍未恢复原状，森林资源依然处于受损状态。因此根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向溧阳市人民法院提起行政公益诉讼。

【裁判情况】

2017年6月1日，溧阳市人民法院依法公开开庭审理此案。溧阳市人民法院认为，溧阳市农林局对溧阳市戴埠华天农业生态园的违法行为作出行政处罚决定后，既未依法进行催告，也未在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中有关被非法改变用途的林地在指定期限内恢复原状的内容未能得到有效执行，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。公益诉讼人向被告农林局发出检察建议后，农林局未能及时进行纠正。法院受理本案后，农林局虽然组织人员将被改变林地用途的道路和房屋周边的林地恢复原状，并种植了树木，但《行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，应当确认被告农林局怠于履行法定职责的不作为行为违法。关于公益诉讼人请求判令被告继续履行监管被非法改变用途林地生态修复法定职责的诉讼请求，虽然被告农林局已经在被改变林地用途的道路和房屋周边的种植了树木，但到目前为止，违法建设的房屋尚未拆除，违法建设的房屋占用的林地仍然没有恢复原状，而且目前已经种植的树木只有在正常管护下才能实现生态修复的目的，被告农林局作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，理应承担被非法改变用途林地的后续生态修复工作的监督、管理法定职责。对于公益诉讼人的该项诉讼请求，该院亦予支持。判决: 确认被告溧阳市农林局在作出行政处罚决定书后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法；责令被告溧阳市农林局继续履行被非法改变用途林地生态修复工作的监督、管理法定职责。

【点评】

一是该案的办理取得了很好的法律效果。行政公益诉讼的审理程序只有粗线条规定，为确保庭审活动焦点突出、节奏紧凑，体现公益诉讼人代表国家起诉的特性。市县两级院采用同步沟通和逐级请示报告相结合的方式，与法院进行反复沟通，会商案件审理的细节问题，通过细致的工作，与法院达成共识并形成稳定的协作关系，确保了案件在审理环节的高效、顺畅，从而收到了支持检察机关全部诉讼请求的极佳效果。特别是起诉后，针对涉案林地上已经栽种了一定数量的树木，是否已经恢复原状的问题和法院多次沟通，最终就何谓恢复原状、何谓履职到位形成共识，最终法院认定行政机关没有完全履职到位，要继续履行对被损坏林地的监管职责。

二是该案的办理取得了很好的社会效果。溧阳山清水秀，资源丰富，然而，随着经济的发展，违法占用林地资源，肆意破坏环境的现象也越发严重。本案中的溧阳市戴埠华天农业生态园就是这种情况，而且，这种情况在溧阳也具有的一定的代表性。通过该案件的办理，农林局不仅积极采取措施恢复案涉林地原状，而且在全市范围内集中开展清理整顿，开展专项行动，使得违法占用、破坏林业资源的情况得到了有效遏制。

三是该案的办理得到了党委政府的充分肯定。该案作为溧阳市首例行政公益诉讼案件，社会影响大、关注度高。要顺利办理该案，必须得到地方党委、政府的理解与支持。溧阳市检察院一把手检察长积极与地方党委、政府加强沟通，专门就该案办理情况向溧阳市市委书记、市长等主要领导进行专题汇报，党委和政府主要领导均表示支持，同时对通过检察机关提起公益诉讼的方式推动解决粗放型经济发展中存在的环境污染与资源保护等突出问题予以充分肯定。

四是该案的办理得到了行政机关的充分理解。检察机关向农林局发出检察建议乃至提起公益诉讼后，农林局对检察机关提起公益诉讼存在较大抵触情绪。溧阳检察院分管领导多次带队和农林局主要负责人进行沟通，宣讲检察机关提起公益诉讼工作的重要性和现实意义，解读检察机关提起公益诉讼的相关规定，从情理上打消农林局的顾虑，从法理上争取农林局的理解与支持。在庭审中，农林局主要负责人亲自出庭，明确表示在今后的工作中将更加重视和主动接受检察机关的监督。