钟剑煌:“衔接”语境下检察公益诉讼制度的完善路径研究

导论：“衔接”语境下的检察公益诉讼

当前，关于“衔接”或者“衔接机制”的研究充斥于各个学科，其中法学研究领域关于“衔接”的研究更是成为一种“显学”，如“行政执法与刑事司法”“监察权与司法权”“党内法规与国家法律”“行政处罚与刑事处罚”“行政证据与刑事证据”“调解与诉讼”等的衔接问题时经常成为学者关注和研究的重要内容。①“衔接”在汉语词典中的基本释义是“后一事物与前一事物相互连接”。②在法学领域展开衔接研究，可以概括为是对两种（或多种）既相对独立又相互关联的法律制度进行连接，以更好地发挥作用。可以这么认为，如果制度与制度之间逻辑贯通、外延周全且各自运行良好，则无所谓衔接之说。制度、规范之间需要另行构建一套衔接制度（机制），一定程度上是反映了制度制度本身不尽完善的客观现实，因此“衔接”的相关研究一般也多见于一项制度建立之初。而衔接的本质则在于，制度发展初期，自身不够成熟完善，力量较为薄弱，此阶段需要通过“衔接”来借助其他相对成熟的力量来为其顺利发展护航。

当前我国检察公益诉讼领域，“衔接”也是一个重要关键词。检察机关提起公益诉讼制度，从制度构想到试点再到正式立法确立，检察公益诉讼的现实作用和价值不断凸显，深刻的影响了检察机关国家法律监督机关的宪法法律定位，极大地拓展了检察机关法律监督的工作方式。但是，检察公益诉讼制度作为一项新的制度，现已明确的公益诉讼“4+1”领域尚且面临着法律法规供给不足、已有规定过于原则的问题；正在积极稳妥探索的“等外领域”更是面临着制度空白的难题。在制度本身不尽完善的背景下，理论界和实务界为不断推进检察公益诉讼制度改革完善，以“衔接”为视角，针对检察公益诉讼进行了许多有益尝试。例如为进一步规范公益诉讼的办案流程和标准而开展的行政执法与公益诉讼衔接平台建设；如针对生态环境领域（特别是河流流域领域）的损害具有跨行政区域性的重要特点，各地纷纷建立了跨行政区域的公益诉讼协作衔接工作方案；又如针对诉讼程序不完善的情况，特别是涉及公益诉讼与刑事诉讼交叉的案件的诉讼程序，学者也对案件线索移送、侦查调查、证据、诉讼请求等具体问题的衔接进行了论证研究；此外，检察机关自身各业务部门之间的协作衔接，检察机关与审判机关的衔接等，都是当前检察公益诉讼进一步发展要解决的问题。

因此，在当前的历史背景下，检察公益诉讼制度发展和完善，与“衔接”这一框架息息相关。在“衔接”这一特殊语境下，如何正确看待当前检察公益诉讼制度所处的历史阶段，在现有条件下如何将这些需要衔接的内容做到“衔接顺畅”，对于完善检察公益诉讼制度具有重要的现实意义。

一、衔接缘起：基于诉讼制度自身特性与检察机关的主导模式

为何“衔接”会成为当前检察公益诉讼制度理论研究和实践探索的一个重要关键词，从历史的角度来看，“衔接”是一项新制度发展初期的必经阶段。当然这种初期发展阶段也是相对的，哪怕是规定极为庞大、完善的刑事诉讼程序，侦查、起诉、审判、执行程序的衔接顺畅也非一日之功，对于其中的新事物——监察制度，当前也正在在开展诸多衔接研究，其中的“监检衔接”就是一个重要研究内容。与日臻完善的刑事、民事、行政三大诉讼相比，检察公益诉讼还处在初创阶段，初创阶段的检察公益诉讼制度自身尚未成体系，而相关工作的开展又与其他法律制度密切相关。因此，检察公益诉讼需要开展如此之多的“衔接”研究，是由检察公益诉讼所处的历史发展阶段决定的。但是，检察公益诉讼“衔接”研究的兴盛，也与检察公益诉讼自身案件特点和检察机关主导的工作模式密切相关。

（一）检察公益诉讼案件的自身特性

检察公益诉讼理论研究与实践探索中的“衔接”问题如此重要，首先是与检察公益诉讼自身特性密切相关。首先，从公益诉讼涉及的法律关系来看，检察公益诉讼可能涉及多种法律关系。理论上，一个公共利益被侵害的案件，其可能造成多方面的损害后果，涉及多方面的法律关系，如对具体的人（法人）造成民事侵权，对公共秩序造成破坏，甚至涉及刑事犯罪，还可能涉及相关行政监管部门的渎职或滥权。在这多元的法律关系当中，公共利益的损害、行政监管部门渎职滥权、刑事犯罪，这些法律关系都与检察机关职能相关。

其次，从公益诉讼涉及的领域来看，检察公益诉讼涉及众多的行政执法机关。当前已经确立的“4+1”领域和正在积极探索等外领域，每一个领域都与不同的行政机关行政执法工作密切相关，特别是行政公益诉讼的诉前程序，实际上一定程度在发挥着行政执法监督的作用。同时，实际工作中，检察公益诉讼还面临着“是否监督往往取决于被监督单位的意愿”的尴尬局面，为了更好开展检察公益诉讼工作，检察机关还需要积极争取相关行政机关的配合与支持。例如最高检与生态环境部等九部委联合印发的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，为了更好开展生态环境保护的公益诉讼工作，除了最高检与生态环境部，还会同了发改委、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局等诸多部门联合签署，共同做好衔接配合工作。所涉行政机关的众多可见一斑。

最后，从公益诉讼涉及的地域来看，特别是生态环境和资源保护领域的公益诉讼，损害后果具有明显的跨行政区域性。行政区划往往与自然地理区域不是重合的，以典型的河流流域污染为例，各行政区域自行治理而没有进行统筹的话，往往无法做到源头治理和根本治理，只有从整体上统筹整个流域环境情况，才能切实有效解决整个流域的环境公益保护，因此才有近年来，各地检察机关纷纷建立了跨行政区域的公益诉讼协作机制。③而跨行政区域的协作的本质，就是不同行政区划之间检察机关的衔接。

（二）公益诉讼的检察主导模式

检察公益诉讼理论研究与实践探索中的“衔接”问题如此重要，还在于检察机关在当前整个公益诉讼工作中起着绝对的主导作用，置身其中的检察机关，是公益诉讼工作开展的重多衔接纽带的结合点。

现代公益诉讼制度起源于美国而后传播到世界各地，不同国家基于不同的社会背景、法律文化和制度特点，围绕“公益保护”这个中心构建了各具特色的公益诉讼制度。相较于以社会组织和公民起诉为主体的域外公益诉讼制度模式，我国公益诉讼制度最大的特点和优势就在于公益诉讼“国家化”的路径，并在现阶段形成了以检察公益诉讼为主导的中国公益诉讼模式。④

上世纪九十年代，公益诉讼这一问题开始进入我国法学界的视野，经过学者和实践部门多年的研究探索和不遗余力的倡导建议，2012年修订的《民事诉讼法》终于在立法上确立了公益诉讼制度。虽然立法上确立了公益诉讼制度，但是其后实践中“法律规定的机关和有关组织”提起的公益诉讼案件量却非常少，每年仅有一百多起公益诉讼案件，而且办案效果也不明显。⑤社会组织在起诉积极性、法律专业水平、资金保障、证据收集能力上都存在欠缺，并没能很好地承担起守护公益的诉讼职责，因此制度设计上需要一个更符合中国国情的公益诉讼原告主体来承担公益诉讼责任。在这种情况下，党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，2015年7月1日全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，决定授权检察机关提起公益诉讼试点。随着检察公益诉讼试点的展开，检察公益诉讼效果不断凸显，2017年6月27日，全国人大常委会通过修订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，将检察机关提起公益诉讼写入法律。当前，检察公益诉讼已成为我国公益诉讼的主要模式。第一，从检察机关办理的公益诉讼案件数量来看，从试点到全面铺开，检察机关办理的公益诉讼案件逐步增加，实现了办案量的大幅提升。⑥第二，对比检察机关和社会组织两种不同公益诉讼原告主体提起的公益诉讼案件量，检察公益诉讼明显已成为提起公益诉讼的主要模式。⑦

传统检察权是围绕“公诉权”为核心来构建的，随着我国司法改革的推进，在传统检察权之外又将“公益诉讼”这一重要职责赋予了检察机关，检察公益诉讼作为一种非内生于传统检察权的额外赋权，检察机关在办理公益诉讼案件中，要一体承担刑事追责、行政执法监督、公益损害追偿等众多职责，在整个公益诉讼案件办理中起着主导作用，承担着主导责任。检察公益诉讼处于发展初期，各项制度不够完善，案件本身涉及多种法律关系，这些因素在客观上决定了检察公益诉讼工作需要开展众多“衔接”工作。而基于我国检察机关在公益诉讼中主导作用的制度设计，检察机关既是公益诉讼案件全流程的参与者，更是公益诉讼的主导者，多重职责汇聚于检察机关，也就必然要求检察机关要依法理顺相关职责，做好衔接工作。

二、衔接意义：深化公益诉讼改革提升案件办理质效

（一）有助于推进检察公益诉讼深化改革

随着检察公益诉讼的持续推进，检察机关办理的公益诉讼案件类型和数量不断增加，在积累办案经验的同时，新领域、新类型的案件也不可避免会遇到许多办案困难，检察公益诉讼的进一步完善也遇到瓶颈。对检察公益诉讼开展“衔接”探索实践，对于推进检察公益诉讼的进一步发展有重要意义。

一方面，做好公益诉讼的衔接工作，有助于消除分歧，提升办案效率。受制于由于现行法律规定比较原则，不同地方检察机关，检察机关与审判机关，检察机关与行政机关对公益诉讼在具体问题上存在一些分歧。通过搭建起相关工作的衔接机制，对争议问题进行明确，畅通沟通协商机制，一定程度上有助于消除分歧，有利于具体案件办理的顺畅，提高诉讼效率。同时，这些跨区域、跨部门、跨多种法律关系的衔接尝试，也为将来的立法完善提供了有用的经验。

此外，还有学者指出，检察机关提起公益诉讼制度的构建，不仅涉及到公益诉讼制度自身的完善，也关涉到整个检察机关职能体系的调整。⑧当前，检察机关“四大检察”之间存在着发展不平衡的问题，公益诉讼检察还处于薄弱环节。与刑事检察相比，在“重刑轻民”的传统观念之下，在“刑--公交叉”的案件中，检察公益诉讼的展开容易淹没在强势的追究犯罪嫌疑人刑事责任的刑事检察之下，成为附庸甚至被忽视。在这种背景下，构建环境领域刑事诉讼与公益诉讼的衔接，不仅对具体的检察业务开展大有裨益，亦是检察职能优化的一次有益尝试。通过构建刑事检察与公益诉讼检察的衔接机制，促使刑事检察中的优势资源向公益诉讼检察倾斜，以刑事检察的开展助推公益诉讼检察的发展，改变检察机关检察职能发展不均衡的局面，促进刑事检察与公益诉讼检察的双赢。

（二）有助于提升公益诉讼案件办理质效

从我国公益诉讼发展历史来看，检察公益诉讼最终登上历史舞台并逐步发挥重要作用，是由于中国制度历史背景下社会组织提起的公益诉讼并没有取得较好的案件办理效果。虽然作为“国家队”的检察机关办理公益诉讼案件取得良好效果，但是仍然还有较大提升空间。

同样以“刑--公交叉”的公益诉讼案件为例。一方面，刑事案件办理过程中，发现的涉及公益侵害的案件线索可以移交给公益诉讼检察部门；在相关刑事案件办理过程中提前介入，可以在公安机关的协作配合下收集公益诉讼的有关证据。另一方面，检察机关在办理公益诉讼个案中，也可以有效帮助案件的刑事部分查清事实，提升办案效果，例如，一些检察机关在办理环境污染刑事附带民事公益诉讼过程中，通过调查核实，发现行为人实施污染的行为持续了好几年，而非公安机关原先认定的情况，公益诉讼的开展，对行为人污染行为的进一步查明，对案件刑事部分的认定具有重要意义，对行为人犯罪事实的重新认定，最终使得对行为人的刑事追责更为全面，实现罪责相适应。⑨

三、衔接重点：做好内外衔接与刑事附带公益诉讼诉讼程序衔接

（一）做好检察机关内部职能的衔接

随着对公益保护认识的日益深入，任何一种单一的手段都不足以应对公益保护这一重大课题。在“衔接”语境下，首先就要做到检察机关内部职能的衔接配合，不能仅仅以公益诉讼检察的思维来办理公益诉讼案件，而要充分发挥刑事、民事、行政检察的作用，调动起民事、行政、刑事等立体、综合的法治手段来促进公益维护，而在这当中，最为重要的就是要建立起刑事检察与公益诉讼检察的衔接机制。办案过程中公益线索发现难、移送难的问题，证据材料获取难、不全面的问题，公益诉讼证明标准不当拔高的问题，以及先刑后民的传统办案模式等现实因素都阻碍着公益诉讼进一步的发展，而这些困境都与刑事诉讼程序存在着关联，刑事检察部门要在案件线索发现、移送，证据收集，刑事证据的合理利用上予以支持。刑事检察部门在办理环境犯罪过程中的线索移送，可以深挖刑事案件中获取线索的潜力，可有效地为环境公益诉讼检察提供高质量的案件线索；在调查取证环节上，通过合理地借用刑事检察中的补充侦查权，可以有效地弥补公益诉讼自身调查取证缺乏强制性的弱点。⑩在证据收集方面，通过推动环境犯罪案件中的相应证据的合理利用，来弥补公益诉讼程序中证据能力不足的问题。在证明标准问题上，通过与刑事案件证明标准保持距离，避免陷入排除合理怀疑的窠臼，在刑事追责与公益诉讼的衔接、合作中进一步加明确公益诉讼制度的独立价值和诉讼规律。

由于刑事检察与公益诉讼检察的衔接由于是统筹在检察权之下的内部衔接，相对来说是容易开展的，因此需要格外注意两种不同制度的差别，不能为了促进公益诉讼办案，就滥用刑事诉讼手段。要充分尊重“刑事检察”与“公益诉讼检察”两种不同检察职能，尊重刑事程序与公益诉讼程序不同的制度构建、价值追求，尊重刑事犯罪与公益侵权追责的不同要求，不能因为追求衔接就忽视了二者制度构建上的本质区别。在刑事检察部分，以逮捕权和公诉权为核心的刑事检察职能具有准司法权色彩，同时办理的又是刑事案件，适用的是刑事法律规定，因此要秉持刑法所具有的谦抑性，在公益保护问题上，刑事手段要处于“被动式”的地位，站位上处于最后序列，而不能冲在前端。⑾在公益诉讼检察部分，由于当前检察机关提起的公益诉讼职权属于何种性质的权力尚存争议，我国检察公益诉讼制度仍处在不断探索阶段，制度构建和理论基础有待进一步的完善。⑿但起码要遵循公益诉讼制度自身的价值内核，纵观世界各国公益诉讼制度，虽然不同国家具体制度形式上存在明显差异，但是在公益诉讼制度的基本定位上却是相同的，即“公益诉讼”的基本定位是行政执法的有效补充，而非对行政执法的替代，行政手段仍旧是社会治理、公益维护最广泛的手段。⒀在公益诉讼制度发展初期，不可避免的需要借助强大的刑事检察力量来为其发展保健护航，但构建二者的衔接机制，要准确界分二者边界，保证公益诉讼的独立发展，避免对刑事检察产生太多依赖。构建刑事程序与公益诉讼的衔接机制，既是进一步深化公益诉讼又是加强犯罪打击的需要，但是这一衔接机制的构建，出发点和落脚点还是在于促进公益诉讼，维护公共利益。

（二）做好检察机关与其他机关的衔接

从检察公益诉讼试点工作来看，“积极争取各级党委领导和人大监督”“重视加强与行政机关的沟通协调”“建立与人民法院协调沟通机制”是公益诉讼试点工作的重要经验。⒁积极寻求外部力量的支持，对于在我国政治权力架构中处境微妙检察机关而言多少夹着些许无奈，但这对于一项新生制度而言，其现实意义是不可忽视的。

有学者指出，在我国试点工作往往存在着“只能成功不能失败”的政治潜规则，在这一潜规则的支配下极大地调动了各方的积极性与能动性。检察公益诉讼之所以得以在试点期间取得高歌猛进的成绩，与各级检察机关的高度重视、地方党委的保驾护航、政府机关的理解支持及法院的通力配合密不可分。⒂当前检察公益诉讼试点的热潮早已退去，检察公益诉讼的发展更加依赖于检察机关自身的内在动能，但是，作为一项新制度，良好外部环境仍旧非常重要。

当前全国绝大多数省份的人大常委会都作出了关于加强检察公益诉讼工作的相关决定，各地市也在积极推动该项工作，积极争取人大支持，以地方立法的方式将一些优秀做法固定下来。同时，各地检察机关也根据本地实际情况，积极开展与其他行政机关的沟通，与相关行政机关联签衔接协作文件，积极争取相关行政机关的支持与配合。但现状是，人大的决定，检察机关与其他相关行政机关联签的衔接协作文件，更多是一种宣示表态，相关规定过于原则，也不具有强制性，其效果还有待进一步落实提升，相关衔接机制还需要进一步的细化明确，通过多办案、多走动，将这些衔接机制文件真正运用起来，切实提高其他机关参与公益诉讼的参与度。

（三）做好刑事附带公益诉讼诉讼程序的衔接

当前检察机关办理的公益诉讼案件中，起诉案件（不含行政公益诉讼诉前程序案件）中刑事附带公益诉讼已经是最主要的诉讼方式，根据最高检的统计，自新刑事诉讼法和民事诉讼法实施以来，2017年7月至2019年9月，检察公益诉讼起诉的案件中刑事附带民事公益诉讼占77.82%，大量的起诉案件以刑事附带民事公益诉讼的方式提起。从制度结构来看，刑事附带公益诉讼本身就是一种将两套诉讼程序合二为一的典型“衔接程序”。同时这种高占比也揭示出这样一个客观事实，即在公益诉讼起诉的案件中，公益侵权与刑事犯罪并发性高，在起诉至法院的案件中，绝大多数涉及刑事追责与公共利益保护两方面的法律评价，至少涉及刑事诉讼和公益诉讼两个诉讼程序。因此要重点围绕刑事附带民事公益诉讼程序，做好具体诉讼制度的衔接工作。另外，即使是在检察公益诉讼中占绝大多数的行政公益诉讼诉前程序中，许多案件线索也来源于刑事案件。在试点期间，有学者调研发现，检察机关提起行政公益诉讼的案件线索绝大部分来自其内部反贪反渎部门的移交。⒃试点期间，检察机关反贪反渎职能还尚未转移给监察机关，反贪反渎部门在查办环境相关职能部门人员犯罪时，时往往能够协助调查其中的环境执法不作为等问题。

附带公益诉讼是在缺乏顶层规划背景下通过各地检察机关不断实践内生发展而来的制度，足以说明制度本身拥有强大的生命力。刑事附带民事公益诉讼既有其制度优势又一定程度适应了现实需求，但附带诉讼这种模式其缺陷也非常明显，在实践中各种问题亦层出不穷，导致公益诉讼的价值追求与案件办理的实际效果之间存在着一定距离。刑事附带民事公益诉讼具体规则的不健全不仅严重阻碍了公益诉讼的发展，也一定程度上束缚了司法机关在办理该类公益诉讼案件过程中的开拓性思维。在捕诉一体化办案模式下，承办检察官应当对可能涉及公益诉讼罪名的案件更加审慎研判，关注案件公益受损的相关情况，对难以把握的案件可以邀请公益诉讼部门检察人员共同分析研判；对具备提起刑事附带公益诉讼条件的案件，刑事检察部门与公益诉讼检察部门在办案中就案件的进展、与相关单位沟通的信息、有关法律问题等及时通报与沟通。当案件进入到审判程序，在尚无关于刑事附带公益诉讼的明确规定的前提下，对审判人员则提出了较高的要求，对于实践中争议较大的问题检察官、法官要充分发挥能动性，在规定不完善的情况下需要检察机关与法院进行充分沟通，确保案件审判顺利进行。当然规定缺乏的最终解决途径，还是需要尽快完善立法，及时出台相关司法解释，对争议问题尽快达成一致，弥合当前刑事附带公益诉讼中因不明确带来的冲突。

余论：衔接的“手段--目的”关系

当前，检察机关主动出击，积极搭建检察公益诉讼的各种衔接机制，不仅是公益诉讼案件案件自身属性和中国特色公益诉讼制度安排的必然要求，更是检察机关在新时代助力社会治理现代化的重要切入点。推进检察公益诉讼的改革发展，要认真做好“衔接”这一重大课题，通过外部衔接营造良好的改革环境，通过内部衔接激发检察机关内在动能。搭建一个行之有效的“衔接平台”只是手段，是检察公益诉讼处于发展初期的特殊情况所决定，真正目的是在促进检察公益诉讼的不断完善。当检察公益诉讼不必再四处寻求衔接时，检察公益诉讼或许才可真正称之为一项成熟的制度。

（来源：广东省汕头市人民检察院官网，因篇幅所限，注释已省略。）