美国公益诉讼制度（一）

在“私人总检察长”理论的支撑下，美国允许个人提起民事公益诉讼，主要有“公私公分罚款之诉”、反垄断诉讼、环境法上公民诉讼。公私共分罚款之诉规定于1863年《美国反欺骗政府法》该法授权个人以联邦政府的名义对欺骗政府的行为提起民事诉讼，以追回联邦政府受到的资金损失，提起诉讼的个人原告在案件胜诉后可以按照一定比例与联邦政府一起分享罚款，由于该诉讼的主要受益人还是联邦政府而不是提起诉讼的个人，所以具有公益性质。近年来该诉讼形式越来越多的应用于医疗保障、医疗服务领域，1890年《美国希尔曼法》只规定州司法长官可以提起反垄断诉讼，美国反垄断领域的公民诉讼最早在1914年《美国克莱顿法》中确立，根据该法的第15条规定，任何人、商号、公司、联合会可对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济。由于现在美国公民在诉讼中影响力最大的并不在《反欺骗政府法》和《反垄断法》领域而是在20世纪70年代确立的环境保护领域的公民诉讼。从实行效果来看，公民诉讼成为环境保护法律得以真正实行的“最重要”保障。所以下文将以美国环境保护领域的公民诉讼作为一个典型作一介绍。

一、立法背景

20世纪60年代，美国社会民权运动高涨，社会民众对美国政府普遍存在不信任感，于是希望求助司法介入来对美国政府进行监督成为社会公众努力的目标。1970年通过的《美国洁净空气法》规定了公民诉讼条款，1972年《美国洁净水法》对该制度进行了更明确的规定。，此后美国通过的环境保护法基本上都设有公民诉讼条款。

可以说美国现代环境法是建立在新型的联邦和州之间的所谓的合作联邦政治的关系基础上的，而这种思想扩展后又形成了一种伙伴关系，使联邦和州都认识到在环境管理的国家利益和州对公共卫生和福利的历史责任。但这种联邦和州的合作联邦政治理念在印第安地区的贯彻是滞后的。从20世纪70年代最高法院观点看，“州法律通常不适用于部落印第安人或者印第安保留区，除非国会明确表示州法律应当实行的。”

二、基本内容

美国各项环境保护法有关公民诉讼条款多以《美国洁净空气法》与《美国洁净水法》的立法理由为基础，而且在实践中也以水资源保护领域运用最多。下面就《美国洁净水法》中的公民诉讼基本制度如下：

（一）适格原告的认定

根据美国宪法第3条的规定，联邦法院只对“案件和争议”具有司法管辖权，宪法中虽然没有提到当事人适格或没有实际意义的原则，但是，法院在司法谦抑原则下得出的结论是：法院不能审理原告没有利害关系的诉讼。当事人失格和没有实际意义的概念是为了确保原告在提起诉讼时与诉讼标的具有利害关系，而且在诉讼进行时并非已经失去了实际意义。所以，如果原告主体不适格或者在这之后就不具有实际意义了，那么联邦法院将不再审理他的诉讼请求，因为根据宪法第3条之规定已经不属于“案件或争议“了。

1、公民的范围

公民诉讼具有浓厚的公益味，主要的环境法律、行政法规都一直授权“任何人“可以作为私人总检察长提起公民诉讼。被授权为代表的人，包括自然人、法律上的人，甚至印地安部落也可以提起公益诉讼。对于企业一般认为必须积极证明所谓违反或疏忽的法律立意保护其主张之利益。一般认为州政府可以作为”公民”提起公民诉讼，而对美国政府,判决持否定态度。

2、公民与诉讼标的的联系

在司法实践中，并非任何与案情无关的个人或团体都理所当然地可以以捍卫公益为名提起诉讼。原告必须与诉讼标的具有充分厉害关系，才能成为适格原告。1972年《美国洁净水法》采纳了最高法院在Sierra Club v. Morton一案中对当事人适格的见解，规定只有“利益被严重影响或有被严重影响可能”的公民才能提起公民诉讼。但是由于1970年《美国洁净空气法》仅规定“任何人得……提起诉讼”，并没有对利益关联做任何规定。所以许多联邦上诉法院认为依据《美国结晶空气法》所提起的公民诉讼，并不需要证明有实际损害。

由于个别公民诉讼条款细节规定不一样，原告可能仍应主张相当程度的利益关系。公民诉讼中法院确认一个原告与诉讼标的具有法律上利害关系是从具有损害事实、因果关系和可补偿性三个方面来考察的。而事实上的损害包括：（1）具体和特定的（2）实际和紧迫的。

（二）起诉事由

根据美国各环境保护法规定，公民可以由环境污染起诉污染源，也可以起诉负责对该污染源负有主管职责的环境保护署署长。后者属于行政公益诉讼，不在笔者讨探讨范围之内。

针对污染源提起的公民诉讼，原告必须以被告违反法定污染防治义务为起诉事由。但在法定义务的违法是否仅指正在违反，还是包括以前违反而现在已经不再违反，以及现在虽然没有违反以后必然可以违反的情形，各法院观点并不一致。刚开始法院多倾向于做广义解释，但在1985年第五巡回法院在Hamker v. Diamond Shamrock Chemical Co.一案中采取狭义的解释，而在次年在第四巡回上诉法院在Chesapeake Bay Foundation ,Inc v. Gwaltney of Smithfield.一案中又明确采纳了广义的解释，对此无论是理论界还是实务界分歧很大。

（三）诉前60日告知义务

根据美国公民诉讼立法，大多规定如果公民提起公民诉讼必须提前60日告知即将成为被告的污染源或主管机关。设立这一规定的初衷是公民诉讼立法本身就是希望由社会公众和法院的介入，以督促各项环境法定的切实执行。而事实上，提前60日告知期限的设置，不仅限制了公民诉讼诉权的滥用，缓解了法院的诉累，而且使使得公民诉讼取得了很好的威慑效果，很多违法情形可以在60天公告日期内被解决。所以，有人认为提前60保质期限的设置正是美国环境保护领域的公民诉讼制度的精髓所在，但是1979年美国最高法院在审理Oscar Mayer＆Co. v. Evans 案时，对通知不满60日便提起诉讼的案件并不以起诉要件不符合而驳回起诉，只是将案件搁置直到60日届满才予以正式审理。当然，最高法院的这种做法当时就遭到了学界的诟病。

（四）诉讼请求

美国公民诉讼的诉讼请求可能是两个：（1）要求法院作出禁止令，判定被告今后不得有违反法定义务的行为。（2）民事惩罚金，公民诉讼可以诉请民事惩罚金的立法始于1972年《美国洁净水法》，与普通民事损害赔偿不同，公民诉讼中的民事惩罚金收归国库，而非原告所有。

（五）管辖法院

根据法律规定，以污染源为被告提起的公民诉讼，其管辖法院为被告污染者的污染所在地或违法事实发生地的联邦地方法院。