匡凌：办理行政公益诉讼案件应遵循的原则 ——以最高人民检察院检例第 50 号指导性案例为视角

检察机关办理行政公益诉讼案件，最终目的是为了保护国家利益和社会公共利益。检察机关提起公益诉讼制度作为一项新的法律制度，可依据的法律法规和司法解释较少，在办理案件中要遵循哪些基本原则？ 怎样办案才能达到保护国家利益和社会公共利益的目的？本文主要以笔者参与办理的最高人民检察院检例第 50 号指导性案例为视角，从检察公益诉讼制度起源谈起，总结、归纳检察机关办理行政公益诉讼案件应该遵循的几个原则。

一、检例第 50 号指导性案例的基本情况

检例第 50 号指导性案例是最高人民检察院第十三批指导性案例中的一个，该案通过行政公益诉讼诉前程序结案。这批案例也是 2017 年民事诉讼法、行政诉讼法修改确立检察机关提起公益诉讼制度及“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》出台之后，最高人民检察院发布的第一批指导性案例。因此， 对检察机关办理公益诉讼案件具有特别的指导意义。

（一）基本案情

2013年6月，长沙威尼斯城房地产开发有限公司（以下简称威尼斯城房产公司）开发的威尼斯城第四期项目开始建设。该项目将原定项目建设的性质、规模、容积率等作出重大调整，开工建设前未按照《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称“环评法”）的规定重新报批环境影响评价文件。2016年8月29日，湖南省长沙县行政执法局对威尼斯城房产公司作出行政处罚决定，责令该公司停止第四期项目建设，并处以 10万元罚款。威尼斯城房产公司虽然缴纳了罚款但并未停止建设。截至2018年3月7日，该项目已经建成 1 — 6 栋。7 — 8 栋未取得施工许可证即开始进行基坑施工（停工状态），9 栋未开工建设。

（二）提出检察建议

2017 年 7月20日，湖南省长沙市人民检察院在参与中央环保督查组督查过程中，发现长沙县城乡规划建设局、长沙县行政执法局不依法履行职责致使国家和社会公共利益受损的线索。报告湖南省人民检察院后，湖南省人民检察院将案件线索交长沙市人民检察院办理。

长沙市人民检察院调查发现，2003 年 4 月 22 日至 2017 年 3 月 14 日，威尼斯城第四期项目建设用地位于参照饮用水水源一级保护区保护范围内。2017 年 3 月14 日后，根据湖南省人民政府调整后的饮用水水源保护区划定，该建设项目用地位于饮用水水源二级保护区保护范围内。经调查核实，长沙市人民检察院认为长沙县城乡规划建设局等三行政机关不依法履行职责， 对当地生态环境、饮用水水源安全造成重大影响，侵害了社会公共利益。其中：

长沙县城乡规划建设局明知威尼斯城第四期项目必须重新申报环境影响评价文件，但在未重新申报的情况下，发放建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证， 导致项目违法建设，给当地生态环境造成重大影响。

长沙县行政执法局明知威尼斯城第四期项目环境影响评价未申报通过、未批先建的情况下，在作出责令停止建设，并处以罚款10万元的决定后，未进一步采取措施，导致该项目 1 — 6 栋最终建设完成，同时对该项目 7 — 8 栋无建筑工程施工许可就开挖基坑的违法行为未责令恢复原状，造成重大生态环境影响。

长沙县环境保护局明知威尼斯城第四期项目环境影响评价未申报通过，却在该项目 1 — 6 栋建设工程规划许可证申请表上盖章予以认可，造成违法建设行为发生，给当地生态环境造成重大影响。

2017 年 12 月 18 日、2018 年 3 月 16 日， 长沙市人民检察院先后分别向长沙县城乡规划建设局、长沙县行政执法局和长沙县环境保护局发出检察建议：一是建议长沙县行政执法局依法对威尼斯城房产公司未依法停止建设，仍处于继续状态的违法行为进行处罚， 责令对违法在建工程恢复原状。二是建议三行政机关在职责范围内依法处理威尼斯城第四期项目环境影响评价、建设工程规划许可和建筑工程施工许可等问题。三是建议三行政机关依法加强对该项目行政许可的审批管理和执法监管，杜绝类似违法行为再次发生。

（三）行政机关回复和落实检察建议情况

检察机关发出检察建议后，与长沙县行政执法局等三机关以及长沙县人民政府进行了反复协调沟通， 促进相关检察建议落实。三机关均按期对长沙市人民检察院检察建议进行了书面回复。2018 年 4 月 10 日， 长沙县行政执法局根据检察建议的要求对威尼斯城房产公司作出行政处罚决定：责令该公司立即停止第四期项目建设；对 7 — 8 栋基坑恢复原状，并处罚款4365058.67 元。威尼斯城房产公司接受处罚并对 7 — 8 栋基坑恢复原状。长沙县城乡规划建设局、长沙县环境保护局根据检察建议的要求加大对该项目的监管力度，对类似行政审批流程进行规范，对相关责任人员进行追责，给予四名工作人员相应的行政处分。

2018 年 2 月 9 日，长沙县人民政府就纠正违法行为与长沙市人民检察院沟通并对相关问题提出处置意见。因该案涉及饮用水水源地保护区调整，长沙市人民检察院依法向长沙县人民政府发出工作建议，建议该县及时向上级机关申报重新划定饮用水水源地保护区范围；对该项目监管和执法中暴露出来的相关违法违规问题依法依规进行处理；加强对建设项目审批的管理和监督、对招商引资项目的管理，进一步规范行政许可、行政审批行为，切实防止损害生态环境和资源保护行为的发生。

2018年5月17日，长沙县人民政府就工作建议向长沙市人民检察院作出书面回复，对威尼斯城第四期项目违法建设的处置提出具体的工作意见和实施办法。长沙市人民检察院认为，威尼斯城第四期项目违法建设对当地生态环境和饮用水水源地造成重大影响，损害社会公共利益，考虑到该项目1 — 6栋已经销售完毕，仅第6栋就涉及320户，涉及众多群众利益，撤销该项目的建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证并拆除建筑，将损害不知情群众的利益。经论证，采取取水口上移变更饮用水水源地保护区范围等补救措施，不影响威尼斯城众多业主的合法权益和生活稳定，社会效果和法律效果较好。根据长沙市人民检察院的建议，长沙县人民政府上移饮用水取水口。2018 年 5 月 31日，新建设的长沙县星沙第二水厂取水泵站已经通水。2018年10月29 日，经湖南省人民政府批准， 长沙市人民政府对饮用水水源地保护范围进行了调整。

二、该案的指导意义与主要法律问题

最高人民检察院选中该案作为指导性案例，是因为该案实现了办理行政公益诉讼案件的两个目的：

一是该案系通过行政公益诉讼诉前程序圆满解决的案例，检察机关通过向多个行政机关发出检察建议， 并与行政机关沟通协调，达到了切实维护国家利益和社会公共利益的目的。

二是检察机关在督促各行政机关依法履职时，建议行政机关采取了最优的行政举措，达到了既保护非侵权主体的利益，又对违法行为人给予相应处罚的目的。

而要达到上述办案目的，关键是解决本案中面临的两个主要法律问题：

一是对环保领域行政处罚“一事不再罚”的理解问题。行政机关过去认为对一个违反环评法“未批先建”违法行为给予责令停工并进行罚款后，已经缴纳罚款的，就不能再给予行政处罚。但是，依据《环境行政处罚办法》第 11 条第 2 款“责令改正期限届满， 当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”之规定，只要该建设项目违反环保法律法规相关规定，不停止建设的违法行为处于继续或者连续状态的，都可以认定为一个新的环境违法行为。当前，社会上大多房地产公司为了赶工期、赶进度，对工程项目建设中存在的行政审批问题都是采取边罚边建的模式，而行政机关过去碍于对“一事不再罚”的错误认识，罚了之后就不再给予处罚。本案中，就存在对“一事不再罚”的认识问题，既然是新的环境违法行为，就不能以“一事”来看待，而是可以依据环保法律法规对新的环境违法行为进行处罚。只有这样做，才能对边罚边建继续违反环保法律法规的恶劣违法行为给予严厉惩罚， 真正实现对生态环境的有效保护。该案的成功办理， 为之后处理类似问题提供了成功的经验。

二是在面临多个公共利益冲突时，检察机关监督行政机关执法要遵循的原则问题。检察机关办理公益诉讼案件，督促行政机关履职时，除了要求行政机关遵循行政法的程序性原则，确保执法程序正当、公开、公正、公平之外，还应遵循行政法的实体性原则，特别是要按照案件的实际情况，适用比例原则进行行政执法。在有多项纠正行政机关违法履职措施时，应立足公共利益， 选择执法成本最小的方式督促履职。检察机关保护公共利益并不是针对某个人的利益，而是包括国家利益和不特定多数人的社会公共利益。行政机关采取的行政措施必须以能够达到所预期目的为前提。检察机关应督促行政机关在公共利益与行政处罚措施预期目的之间进行兼顾。当出于行政处罚目的有多种处罚措施时，应当以保护公共利益为着眼点，尽可能最大限度地保护公共利益。本案中，由于长沙县城乡规划局对威尼斯城四期项目进行审批时未严格执行环评法的规定，发放了建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，造成该项目四期已经建设完成1-6栋，对当地生态环境和饮用水水源地造成重大影响，损害了国家利益和社会公共利益。检察机关根据《中华人民共和国行政许可法》第69条第1款之规定，可以依法建议行政机关撤销该项目的建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，并可以建议相关行政机关对已经建成的1-6栋依法予以拆除。但是，如果拆除已经建成并销售的建筑，业主作为善意购买住房的第三人，他们的大部分损失可能会由实施违法许可的当地政府来赔偿。据此，就会造成大量国有财产损失和社会的不安定，同样损害了国家利益和社会公共利益。对此，检察机关要紧紧围绕充分保护公共利益和维护社会稳定大局的目标，对同样是保护公共利益，却在适用法律上有冲突时，不要机械地就案办案，而是依据法律规定多方平衡，选择有利于保护国家利益和社会公共利益的最优方案。

要理解一个指导性案例，除了要认真分析指导性案例事实、要旨和指导意义，更重要的是要结合案件当时所处的时代特征，探索其内在的政治、法律和社会意义。如何透过案件看本质，寻找指导性案例中的一般意义和基本原则，才是对指导性案例开展深入研究的应有之义。

三、检察公益诉讼制度的起源及必须厘清的几个概念性问题

检察机关提起行政公益诉讼作为一项新的制度，历经中央部署、两年试点、两法修改正式确立以及三年来积极稳妥发展，是跟随时代的进步和实践的认识不断推进的。只有厘清这项制度发展脉络，了解发展规律，顺应发展趋势，才能掌握公益诉讼办案的基本原则。

（一）我国公益诉讼制度的源头属性：监督行政机关为重

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议上明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，习近平总书记所作的《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（以下简称《说明》）第九点分为两个自然段对检察机关提起公益诉讼制度进行了充分的阐释。［1］

《说明》从检察机关需要做什么、怎么做等方面层层递进，对探索建立检察公益诉讼制度进行了解读。

一是检察机关需要做什么？检察机关提起公益诉讼制度，源起于国家要加强对行政机关及其工作人员违法行为的法律监督力度，而这项使命，中央决定由作为法律监督机关的检察机关来承担。

二是达到何种目的、解决什么问题？检察机关提起公益诉讼制度的目的非常明确，是通过履行法律监督职责，监督行政机关及其工作人员的违法行为。要解决两个方面的问题，一方面要扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面要防止一些苗头性问题演变为刑事犯罪。具体的手段是督促行政机关起诉、发出检察建议。

三是监督的形式是什么？对因行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，检察机关有权提起公益诉讼，以司法裁判的形式来实现法律监督的权威性。

在立法时为何增加了检察机关提起民事公益诉讼的职责？笔者认为，除了制度的平衡，更大的可能， 是国家出于对公共利益进行全方位保护的考虑。这一点可以从最高人民检察院副检察长张雪樵接受新闻媒体采访及所作报告和讲话中得到答案。他指出，在检察机关提起公益诉讼制度设立之前，有关社会组织提起公益诉讼保护受侵害的社会公共利益效果不尽理想。2012 年修改的民事诉讼法规定，法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼，但 2013 年实施以来，每年社会组织提起的公益诉讼数量极少。［2］检察机关提起民事公益诉讼的主体定位是补充性的，只有在国家和社会缺乏提起民事公益诉讼的社会组织时，才需要检察机关充当提起公益诉讼的主体。［3］

2015年至2017年两年的试点期间，全国检察机关共办理各类公益诉讼案件9053 件，2017年7 月至 12月，共办理9918件。2018年办理113160件（其中民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件）。2019年办理126912件（其中民事公益诉讼 7125 件，行政公益诉讼 119787 件），与同期民事申诉案件数 142203 件仅相差 10%。

五年来的实践证明，检察公益诉讼案件已经成为检察机关的办案增长点和工作亮点。仅从案件数量分析，不难看出，行政公益诉讼是检察公益诉讼案件的办案重点。

（二）对“双赢多赢共赢的监督理念”的理解：立足监督贯穿始终

双赢多赢共赢的监督理念最早是最高人民检察院检察长张军2018年5月9 日在最高人民检察院全体党员干部大会暨第一期学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想培训班开班式上提出的。之后，他陆续对公益诉讼检察工作提出要求和指示，他指出，最高人民检察院充分调研、换位思考，明确提出检察机关与政府部门虽分工不同，但工作目标、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。［4］公益诉讼检察的本质是助力依法行政， 共同维护人民根本利益，把以人民为中心落到实处。而坚持以人民为中心，是习近平法治思想的重要内容。

从张军检察长的解读可以看到，双赢多赢共赢的监督理念，指的是检察机关与行政机关工作目标、追求效果的一致，而非对监督行政机关的方式和监督举措的消极行使。

但是，在检察机关办案中，某些领导和办案人员往往将检察监督行政机关的方式和监督举措与监督的效果、目标混为一谈，对发现的行政机关及其工作人员违法问题，行动上怠于履行法律监督职能，对法律和司法解释明确规定的督促行政机关起诉、发出诉前检察建议、提起诉讼等监督举措不依法行使或怠于行使，但在口头上却大喊是为了双赢多赢共赢的效果。这实际上是对双赢多赢共赢监督理念的错误理解，当检察机关发现行政机关存在的违法问题却不行使监督职权时，何谈监督行政机关去依法履职？更谈不上实现多赢双赢共赢的效果！

笔者认为，检察机关要履行好行政公益诉讼职能，必须做到立足监督，并贯穿公益诉讼办案的全过程，才可能实现多赢双赢共赢。检察机关立足监督贯穿始终的含义主要包括三个方面：一是能发现行政机关及其工作人员不作为、乱作为的问题；二是能依法采取正确的监督方式督促行政机关全面履职（如督促行政机关作出相关行政命令或决定、向法院申请非诉执行、提起诉讼等）；三是能依法作出正确的监督举措（如督促行政机关整改、发出检察建议、提起公益诉讼等）。

实践中，行政机关只有在检察机关真正发现并指出其不作为或乱作为的违法情形，才会听从检察机关的监督意见。这是笔者在办理检例第 50 号指导性案例中的亲身体验。在该案中，检察机关对三个行政机关均发出了公益诉讼检察建议，但是有一个行政机关在收到检察建议后，并不认为其有不依法履职的情形。为了证实自己行政行为的合法性，该行政机关专门召开专家论证会，但巧合的是，专家论证会上的意见， 恰好证明了检察建议的准确性和合法性。据此，该行政机关才放下不同意见，按照检察建议依法履职。

（三）对“坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”的理解：是对检察人员办理公益诉讼案件的最低要求

2020年5 月 25 日，最高人民检察院检察长张军在十三届全国人大三次会议上所作的最高人民检察院工作报告中指出，检察机关坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态。2019年发出的103076件诉前检察建议回复整改率87.5％，绝大多数问题在诉前得以解决。检察机关提倡把公益诉讼案件在诉前解决，包含两层含义：一是检察公益诉讼案件的目的在诉前程序能够实现，国家利益和社会公共利益能够得到更有效的保护；二是检察公益诉讼案件要重视办案效率，检察机关发现问题之后，能在诉前程序解决的尽量在诉前解决， 不要把能够解决的问题留到诉讼中。

这个办案思路从检察公益诉讼制度建立以来就是一致的。案件能否解决在诉前，也是评价一个案件优劣或办案人员能力大小的重要标准。笔者认为，这是对检察公益诉讼办案人员的最低要求。检察机关通过检察建议等诉前程序督促行政机关依法履职，实现了维护公共利益目的的，不需要再通过向人民法院提起诉讼来保护国家利益和社会公共利益。检例第 50 号指导性案例，就是圆满地践行“坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”的代表。

（四）对“以诉的形式履行法律监督本质”的理解：通过国家强制力保护公共利益

2019 年 11 月 22 日，全国政协召开双周协商座谈会，围绕“协同推进公益诉讼检察工作”建言资政、凝聚共识。会议召开前，在委员移动履职平台主题议政群里，黄武委员建议：应从理论上明确检察机关提起公益诉讼到底是一种监督还是一种诉，进而明确公益诉讼中检察机关的诉讼地位，避免理解上的偏差带来司法实践中的冲突。在座谈会上，最高人民检察院检察长张军在回答黄武委员建议时指出：公益诉讼检察工作就是以诉的形式履行法律监督的本职。以诉的形式就是要按照诉讼的要求，履行好调查取证、发挥诉前程序积极作用等责任义务；履行法律监督的本职就是要广泛、积极、主动地去发现公益诉讼案件的线索，并在程序中或者判决后，通过协调各方促进推动诉前建议或者裁判结果落实。［5］

张军检察长的讲话包含以下两层含义，一是认为公益诉讼是法律监督，是以诉的形式来体现的。二是对诉作了扩大解释，他认为诉既包括检察机关提起公益诉讼起诉到法院的诉讼过程、法院判决等，还包括为了诉讼所作的诉前准备，如发现线索、调查取证、诉前程序等。

以诉的形式履行法律监督本职的提法与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是一脉相承的，对因行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，检察机关应当通过向法院提起公益诉讼来来实现法律监督的本质属性，保护国家利益和社会公共利益。

四、办理行政公益诉讼案件应遵循的几个原则

2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议明确了习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南，这次会议是党的十八届四中全会作出《决定》以来，理论发展和实践检验最终成果的有力体现。作为党的十八届四中全会提出探索建立的新的制度，检察机关提起公益诉讼制度要发展壮大，必须以习近平法治思想为指引，否则就是无本之木、无源之水！据此，办理行政公益诉讼案件，必须坚持以下几个基本原则：

一是要坚持依法监督的原则。据最高人民检察院检察长张军在十三届全国人大三次会议上所作的最高人民检察院工作报告数据，2019 年检察机关办理民事公益诉讼 7125 件、行政公益诉讼 119787 件。行政公益诉讼案件占公益诉讼案件的 90% 以上，行政公益诉讼案件是现在以及今后检察机关公益诉讼办案的重点。在推进全面依法治国的改革中，检察机关作为法律监督机关，是监督行政机关依法行政的重要力量。检察机关坚持依法监督的原则，是依法治国的本质要求， 也是检察机关是否能保护国家利益和社会公共利益的必备前提。只有通过依法监督行政机关履职，才能保证行政机关在依法行政的道路上不出偏差，才能实现用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能的目的。

二是要坚持协同推动社会综合治理的原则。检察机关要自觉把办理行政公益诉讼纳入国家治理体系和治理能力现代化建设的重要环节，把办理公益诉讼案件能否促进国家治理能力提升作为办案效果是否明显的检验标准。长期以来，检察机关给行政机关的印象是抓贪官反腐败，行政机关工作人员出于自我保护，对检察机关开展公益诉讼工作一开始是有些排斥和抵触的，第一反应是检察机关来挑刺来追责的，所以对检察机关办理行政公益诉讼案件不配合、不支持。这都是因为对检察机关提起公益诉讼制度的宣传不够、沟通不够造成的。只有把这些问题说清楚，讲明白，而且落实在办案过程中， 不生硬、机械地办案，行政机关工作人员自然而然就会理解、支持和配合。只有与行政机关形成合力共同推进，才能达到社会治理的最大效能。

三是要坚持以人民为中心的原则。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。检察机关通过办理行政公益诉讼案件，消除和减少破坏国家利益和社会公共利益的违法因素，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到办案的全过程，才能不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，才能用法治保障人民安居乐业，实现保护国家利益和社会公共利益的最终目的。

注释：

［1］原文为“现在，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄。而实际情况是，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。全会决定提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。

在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”参见习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，新华网http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，最后访问日期：2020年11月28日。

［2］参见张雪樵：《检察机关提起公益诉讼旨在保护公共利益》，最高人民检察院https://www.spp.gov. cn/zdgz/201803/t20180319_371369.shtml， 最后访问日期：2020 年 3 月 18 日。

［3］参见张雪樵：《公益诉讼制度于环境资源保护意义重大》，最高人民检察院https://www.spp.gov.cn/ zdgz/201709/t20170914_200562.shtml， 最后访问日期：2020 年 3 月 28 日。

［4］参见张军：《树立“双赢多赢共赢”理念》，最高人民检察院https://www.spp.gov.cn/zdgz/201910/t20191023_435517. shtml，最后访问日期：2020年3月18日。

［5］ 参见《检察机关提起公益诉讼是监督还是诉》，人民政协网 http://www.rmzxb.com.cn/c/2019-11- 25/2472886.shtml，最后访问日期：2020 年 11 月 13 日。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2021年2月（经典案例版）